2023年10月7日，巴以之间爆发新一轮大规模冲突。此次巴以冲突在冲突方式、伤亡规模、危机程度等方面均打破了巴以关系的僵持模式，并使国际社会在如何停止暴力、结束冲突、重启和平进程方面面临严峻挑战。新一轮巴以冲突的根本原因在于巴勒斯坦问题被严重边缘化，其中既有巴以双方及各自内部的复杂矛盾，更与美国特别是特朗普政府第一任期忽视乃至背离“两国方案”，通过所谓《亚伯拉罕协议》片面推动阿拉伯国家与以色列关系正常化密切相关。

众所周知，美国是影响巴以问题的最大外部因素。1993年美国克林顿政府推动巴以双方达成了通过谈判解决巴勒斯坦问题的奥斯陆协议。但是，自1995年以色列总理拉宾遇刺后，以色列右翼势力利库德集团迅速崛起，巴勒斯坦内部哈马斯和巴解组织矛盾加剧，导致中东和平进程发生严重倒退。自2000年中东和平陷入僵持以来，由于美国中东战略重心转向反恐战争，美国推动中东和平进程的意愿和能力严重下降，这也构成了巴勒斯坦问题作为中东核心问题不断被边缘化的重要根源。

2025年1月15日晚，卡塔尔、埃及、美国发布联合声明，宣布以色列与哈马斯就加沙地带停火和被扣押人员交换达成协议。毫无疑问，美国政府更替是促成以色列和哈马斯达成协议的特殊因素。在拜登结束任期和特朗普即将入主白宫之际，在任和候任美国总统都以不同的方式向以色列施加压力。拜登企图把停火协议作为执政业绩，特朗普则企图使停火协议成为美国政府中东外交新的开端，以色列方面也有借机改善和巩固美以关系的需要。这也正是停火协议在1月19日美国政府更替之际生效的原因所在。

一、特朗普第一任期：美国巴以政策的历史倒退

在特朗普第一任期内，美国的巴以政策发生了严重的历史倒退，其突出表现是美国在巴以问题上采取了明显偏袒以色列的政策，并严重破坏乃至颠覆了国际社会尤其是联合国安理会解决问题巴以问题的历史基础。

首先，在巴以政策的总基调上，特朗普政府毫无掩饰地采取偏袒以色列，挤压巴勒斯坦的不公平政策。

特朗普多次公开表明对以色列的支持态度，称以色列作为中东地区唯一的民主国家和“希望灯塔”，美国将致力于化解双方分歧，使双方关系重回“积极、亲密”的状态。在政治和外交层面，美国承认耶路撒冷为以色列首都，并把美国驻以色列大使馆迁到耶路撒冷；承认以色列对戈兰高地拥有主权；承认以色列对约旦河西岸部分领土的主权。这种蔑视巴勒斯坦和叙利亚主权的做法，不仅违反了联合国242号和338号决议的精神，而且也否定了以往美国政府在巴以问题上的既有政策。在军事上，特朗普不断加大对以色列的军事援助力度，为其提供大量新型武器，还协助以军改善反导系统，并进行美以史上最大规模的联合军演。

在大力支持以色列的同时，特朗普政府采取了一系列严重损害巴勒斯坦权益的政策，如美国大幅削减和冻结联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的援助预算、全面停止向该机构出资，停止向巴方提供超过2亿美元的医疗等领域援助资金，停止对耶路撒冷等地巴方医疗机构的资助、关闭巴解组织驻华盛顿办公室等决定。特朗普力图通过向巴勒斯坦施压，使巴勒斯坦服从美国对巴以问题的单方面安排。

其次，单方面推出严重背离国际法原则、联合国决议精神、巴以谈判历史基础的“世纪协议”，并企图强加给巴勒斯坦，进而为新一轮巴以冲突的爆发埋下了隐患。

特朗普政府自2019年6月推出有关推动中东和平进程的“世纪协议”经济框架后，于2020年1月又推出完整版的“世纪协议”。该文件的政治框架是解决巴以冲突的核心，涉及美国对巴以边界划分、定居点存留、耶路撒冷归属、难民问题出路、未来双边安全安排等主张，完全“是美国零和思维、单边主义和强权逻辑的产物”。

“世纪协议”的经济框架提出了500亿美元的投资计划，试图通过释放经济潜力、改善人权状况、提升管理水平三大路径，帮助巴勒斯坦人实现创造就业机会，降低贫困率，提高国内生产总值，改善加沙地带与约旦河西岸基础设施和服务，增加外国投资等，并通过推动巴以与约旦、埃及区域经济一体化，实现和平与繁荣。其实质是力图一厢情愿地通过所谓的“从和平到繁荣”的计划对巴勒斯坦进行经济补偿，换取巴勒斯坦的政治妥协。

“世纪协议”政治框架的核心内容主要包括（详见马晓霖：《美国解决巴以冲突的新方案：基于“世纪协议”的文本解读》，《西亚非洲》2020年第3期）：

第一，关于领土分割与边界划分，以色列将保留约旦河西岸土地面积的 70%，其余30%划归巴勒斯坦（包括交换的土地），同时以色列基于战略安全需要将拥有约旦河河谷地区和死海主权。

第二，关于犹太定居点，以色列在约旦河西岸建立的定居点全部保留，因定居点保留而形成的双方飞地通过封闭桥梁和隧道连接。

第三，关于土地交换与开发，对于拥有约旦河谷、死海沿线和定居点等西岸土地，以色列通过土地交换方式补偿巴勒斯坦国。

第四，关于耶路撒冷归属，美国承认并支持耶路撒冷为以色列首都，把东耶路撒冷郊区的阿布迪斯镇等部分阿拉伯社区作为巴勒斯坦国首都。

第五，边境口岸及领土控制，以色列将对巴勒斯坦国负有“压倒一切的安全责任”，并控制其所有国际口岸。

第六，关于难民问题，完全终止难民和移民的所有权利，任何巴勒斯坦难民不得要求返回以色列。

第七，关于巴勒斯坦建国的政治条件，主要是巴勒斯坦应实行西方式民主、法治、人权，禁止敌对煽动、反以宣传，以及人民非武装化，巴勒斯坦国未经以色列同意不得试图加入任何国际组织等限制巴勒斯坦主权的内容。

第八，关于巴勒斯坦国的非军事化，巴勒斯坦国无权与以色列确定的对其国家安全产生不利影响的国家或组织缔结军事、情报或安全协定，也不能在境内外发展军事或准军事力量。

总之，“世纪协议”彻底颠覆了冷战后美国历届政府解决巴勒斯坦问题的政策与主张，违背了国际法基本原则和公理，抛弃了历次联合国决议精神，毫不保留地支持以色列实现“大以色列”图谋并剥夺巴勒斯坦难民合法权益，损害未来巴勒斯坦国的独立和主权完整，建构不平等的巴以双边关系，并试图以此诱惑更多阿拉伯国家接受以色列，进而也埋下了新一轮巴以冲突的根源。正如有关学者在特朗普“世纪协议”酝酿之初的评价所言，特朗普在中东和平协议一事上十分偏执，在巴方缺席的情况下，他仍对自己的“独裁”方案非常自信，但这可能招致“弱者”的奋力反抗，“甚至有可能酿成旷日持久的流血冲突”。

二、特朗普遗产与拜登失败的巴以政策

在拜登上台之初，美国试图对特朗普严重偏袒以色列的政策进行“纠偏”。拜登政府曾先后与以色列政府就重启“两国方案”多次进行沟通，与埃及、约旦、 沙特等国交换意见。拜登政府重拾“两国方案”的目的有三：一是缓解巴以紧张关系，避免巴以问题被地区反美国家和势力利用，进而刺激地区局势再现动荡，迫使美国调动资源应对；二是缓解阿拉伯世界亲美国家在巴以问题上的“两难”压力，使它们能从容配合美国的中东战略；三是以重拾“两国方案”为敲门砖，推动更多阿拉伯国家与以色列媾和。因此，拜登政府并无全面公正解决巴以问题的意愿和实质举措，也并未改变继续偏袒以色列的政策本质，并继续推进“亚伯拉罕协议”，着力促进沙特与以色列关系正常化；推动构建包括以色列、沙特、阿联酋和埃及等国家在内的反伊朗地区联盟。

总之，新一轮巴以冲突的爆发在很大程度上源于美国中东政策的错误，因为美国不再寻求推动巴勒斯坦问题解决与巴以和谈，而是将重点放在推动以色列与阿拉伯国家的和解上。在新一轮巴以冲突中，拜登政府的政策在本质上体现了其维系中东霸权的诉求和权力资源有限的矛盾困境。

一方面，美国在经济、军事、外交等方面向以色列提供了持续不断的系统性支持，在联合国层面不断为停火止战制造障碍，进而使冲突得以持续，并使联合国难以在停火止暴、政治解决冲突方面有效地发挥作用。另一方面，美国又通过多次增兵中东对反以力量进行威慑，避免冲突升级为地区性战争，进而危及美国以大国战略竞争为核心的全球战略。

在这场冲突中，美国进行军事行动的硬实力和斡旋解决冲突、发挥国际体系领导作用的软实力都陷入了困境。美国既缺乏像发动海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争那样改变中东地区格局的能力、决心和意志，更无全面领导中东和平进程、缔造奥斯陆协议的道义高度和国家形象。

三、特朗普第二任期的巴以政策：偏袒以色列、推进“世纪协议”

展望特朗普第二任期的巴以政策，基于其第一任期的政策基调、竞选主张以及人事任命等因素，特朗普无疑将继续执行偏袒以色列的巴以政策，并有可能根据中东形势的新变化继续推进“世纪协议”。

首先，特朗普将继续奉行极力偏袒以色列的政策。

特朗普在竞选过程中毫不掩饰对以色列的支持。2024年9月19日，特朗普在华盛顿向以色列-美国委员会（Israeli-American Council）发表演讲时表示，“我们将让以色列再次伟大”，他将成为以色列的“捍卫者”“保护者”；他还强调，美以纽带是“牢固而持久的”，如果他赢得选举，这纽带将“比以往任何时候都更强大、更紧密”。

在美国大选前后，以色列朝野对特朗普的期待，以及他在胜选后提名极端亲以人士为驻以色列大使，都体现了特朗普与以色列之间的特殊关系。在美国大选投票前，以色列的民意调查显示，68%的以色列公众“认为唐纳德·特朗普是最符合以色列利益的候选人”，而只有14%的人选择了哈里斯。以色列总理内塔尼亚胡也认为特朗普会放松美国对以色列的控制。在特朗普当选后，以色列政府表示热烈欢迎，其原因也恰如以色列官员所言：“历史上从未有过比唐纳德·特朗普更亲以色列的总统。”

特朗普已提名前阿肯色州州长迈克·哈卡比（Mike Huckabee）为驻以色列大使，作为福音派基督徒和以色列的热情支持者，哈卡比长期支持以色列和定居点运动，同时也是巴勒斯坦建国的反对者。

新一轮巴以冲突爆发以来，哈卡比一直激烈批评任何反对以色列的行为，他曾于2024年4月表示，以色列与哈马斯的战争是“善与恶的冲突”，并批评拜登限制以色列的企图是“绝对不合情理的”。他长期称约旦河西岸为犹太和撒马利亚（宗教犹太复国主义者的术语），甚至表示“根本没有巴勒斯坦人”。他在被特朗普提名后接受以色列右翼媒体采访时重申，被占领的约旦河西岸是以色列的一部分，并引用了《旧约》中亚伯拉罕的故事。他露骨地表示：“我从来不愿意使用约旦河西岸这个术语……我说的是犹太和撒马利亚。我告诉人们那里没有占领。”“这是一块被那些自亚伯拉罕时代以来合法居住了3500年的人们占据的土地。” 哈卡比的言论无疑更加偏离了巴以问题的历史基础，明确传递了其自身以及特朗普第二任期继续大力支持以色列的强烈信号。

其次，特朗普继续推进“世纪协议”既有新的机遇，也面临严峻的挑战。

2023年以来的新一轮巴以冲突与特朗普第一任期完全丧失公正的巴以政策特别是推出“世纪协议”和“亚伯拉罕协议”密切相关，但新一轮巴以冲突使以色列与哈马斯以及“抵抗之弧”的矛盾得到了释放，特别是巴勒斯坦哈马斯、黎巴嫩真主党、伊朗等反以力量遭到了严重削弱，冲突双方都有签订停火协议的诉求，这在某种程度上为特朗普把“世纪协议”与“亚伯拉罕协议”、美国与沙特安全同盟关系、伊朗政策进行“捆绑”提供了可能。特朗普希望把“达成和平协议作为他的遗产”，他很可能会进行战略讨价还价，通过以色列与主要阿拉伯国家实现更广泛的关系正常化，以换取内塔尼亚胡的具体让步。美国共和党的政治顾问杰夫·戴维斯（Jeff Davis）认为，特朗普与内塔尼亚胡的强有力的关系可能会促进实现以色列与巴勒斯坦停火，并可能为获得沙特的支持铺平道路。

但是，特朗普在推进“世纪协议”方面也面临着诸多复杂问题和严峻挑战。

第一，特朗普第一任期内严重偏袒以色列的巴以政策，使巴勒斯坦方面对美国存在严重不信任。巴民族权力机构曾公开表示美国已失去“公正调解人”的信誉。因为在不解决巴勒斯坦核心关切的情况下强推“世纪协议”将加剧紧张局势，激起公众的不满。

第二，新一轮巴以冲突的灾难性后果，使“世纪协议”很难获得沙特等阿拉伯国家的支持。沙特王储穆罕默德·萨勒曼公开表示，沙特一直致力于推动建立以东耶路撒冷为首都的独立巴勒斯坦国，并强调这是沙特与以色列建立外交关系的先决条件。这也恰如相关评价所言，“利雅得可能会对以色列和美国的要求更高，包括与以色列就建立巴勒斯坦国的途径达成协议，以及与美国就共同防御条约达成协议”。

总之，如何解决哈马斯的地位、加沙重建等棘手问题，驯服以色列愈加任性的自行其是，都是摆在特朗普面前的急迫问题。

（本文的主要内容来自刘中民：《从特朗普到特朗普：美国中东政策的主要议题及其前景》，《思想理论战线》，2025年第1期）

“中东睿评”是上海外国语大学中东研究所刘中民教授的专栏，坚持现实性、理论性、基础性相结合，以历史和理论的纵深回应现实问题。